Virkamiehet ovat ekologisessa kestävyyskriisissä merkittävä toimijaryhmä, joka työskentelee kilpailevien intressien, poliittisen paineen ja resurssien niukkuuden rasituksessa. Millä tavoin suomalaiset virkamiehet voivat hallinnossa toimiessaan edistää kestävyysmurrosta? Mikä tätä mahdollistaa ja mikä puolestaan estää?
Vaikka vaadittava murros on luonteeltaan rakenteellinen ja institutionaalinen, tarvitaan yksilöiden aktiivista toimintaa kestävyystavoitteiden edellyttämien poliittishallinnollisten muutosten aikaansaamiseksi. Kestävyystoimijuus tarkoittaa kykyä tällaiseen toimintaan.
Kestävyystoimijuudessa ei ole kyse vain yksilön kyvystä tai vastuusta, sillä toimijuuden mahdollisuudet ja esteet syntyvät monien tekijöiden välisessä vuorovaikutuksessa. Oleellista onkin tarkastella, millä tavoin virkamies vaikuttaa erilaisissa vuorovaikutussuhteiden verkostoissa. Tätä kautta avautuu uudenlainen näkökulma toimijuuden mahdollisuuksiin.
Virkamiesten kestävyystoimijuus -tutkimuksessa tarkastelemme eri ministeriöissä toimivien virkamiesten kokemuksia kestävyystavoitteisiin liittyvistä lainsäädäntö- ja politiikkaprosesseista haastatteluaineiston pohjalta.
Kestävyystoimijuuden jännitteinen kenttä
Päätöksentekovalta kuuluu poliitikoille, mutta virkamiehet käyttävät harkintavaltaa politiikan valmistelussa ja toimeenpanossa. Haastatteluissa nousee esiin ristiriita sen suhteen, saako virkamies ylipäätään vaikuttaa. Käsitys virkamiehen liikkumavarasta on jännitteinen: yhtäältä se on lainsäädännön määrittelemä, mutta arkityössä kokemus liikkumavarasta ja sen käyttäminen vaihtelevat tilanteesta toiseen.
Useimmat haastateltavat näkevät yksittäiselläkin lainvalmistelijalla olevan vaikutusvaltaa, mutta jotkut ikään kuin irtisanoutuvat omasta vaikutuskyvystään toteamalla esimerkiksi “me ollaan rattaita tässä koneistossa” tai “virkamies tekee sen, minkä virkamies toimeksi saa”.
“Oma suhde on varmaan semmoinen, että kestävyystavoitteet on tärkeitä ja kannatan niitä. […] Omat vaikutusmahdollisuudet lähinnä käytän äänestämällä. Tässä työssä hoidetaan tätä hommaa.”
Virkamiesten kestävyystoimijuuden keskeinen jännite liittyy yhtäältä heidän harkintavaltansa rajallisuuteen ja toisaalta kestävyyskriisin vakavuuteen. Virkamiehet kohtaavat työssä kestävyysmurroksen edistämiseksi monenlaisia esteitä ja rajoitteita. Samalla heillä on tuoretta tietoa esimerkiksi planeetan rajojen ylittymisestä ja kestävyysmurroksen kiireellisyydestä. Tällaisen ristiriidan kanssa eläminen voi olla kuormittavaa.
Oma vaikutusvalta voidaan kokea myös taakkana, sillä se aiheuttaa riittämättömyyden tunnetta. Virkatyöhön koetaan liittyvän uupumisen ja kyynistymisen riski, jolloin omasta vaikutuskyvystä irtisanoutuminen voi olla strategia, jolla pyritään suojelemaan henkilökohtaisia voimavaroja. Tällainen suhtautumistapa johtaa kuitenkin noidankehään, jossa kyynisyys ja inhimillinen pahoinvointi lisääntyvät eikä organisaatio kykene uudistumaan.
Arvot, uskomukset ja käytännöt rajaavat mahdollisuuksia
Kestävyystoimijuus tulkitaan usein yksilön osaamiseksi, jota pyritään esimerkiksi koulutuksella vahvistamaan. Virkamiesten kestävyystoimijuuden mahdollisuuksia määrittävät kuitenkin olennaisesti hallinnon käytännöt sekä suhteet muihin virkamiehiin ja poliittisiin toimijoihin. Näihin vaikuttavat erilaiset hallinnossa jaetut merkitykset, arvot, uskomukset ja maailmankuvat sekä niiden väliset jännitteet ja yhteentörmäykset.
Kestävyysmurroksen arkityö ministeriöissä edellyttää jatkuvaa ajan hermolla elämistä: ”sen haistelemista, mikä voisi olla tässä ajassa hyväksyttävää”. Muuttuvissa ja haastavissa tilanteissa virkamiehen on yhä uudelleen ”otettava lusikka käteen”, jatkettava ”perinteistä vääntöä” ja ”pienimmän yhteisen nimittäjän hakemista”. Konkreettisesti kestävyystoimijuus voi olla esimerkiksi sitä, että ”yritetään jokaiseen paperiin kirjoittaa, että ympäristö-, luonto- ja ilmastotavoitteista ei saa joustaa”.
Vaikuttamismahdollisuuksien hyödyntämisessä haastateltavat pitivät tärkeänä suhteiden luomista muihin osastoihin ja ministeriöihin, yhteistyön ja verkostojen rakentamista. Oman asiantuntemuksen syventäminen sekä erilaisten politiikkaprosessien ja ”pelin sääntöjen” tuntemus mahdollistavat ratkaisujen tarjoamisen ennakoivalla otteella. On tunnistettava, mitkä asiat ovat ”oikean kokoisia” eli sellaisia, joihin yksittäinen virkamies voi ministeriöstä käsin vaikuttaa.
”[..,] itse olen kokenut asioihin vaikuttamisen niin, että jos ne on liian isoja, niin ne on poliittisia. Jos ne on liian pieniä tai yksityiskohtaisia, niin sitten ministeriö ei ota kantaa, koska ne on tavallaan sen aluehallinnon rajattavissa. Mutta keskisuurin asioihin saattaa pystyä yksittäinenkin henkilö vaikuttamaan ja ehkä pitkän aikavälin kautta siinä on sitten kertautuva vaikutus ihmistenkin määrän mukaan. Myös se, että joskus toisto tai asian paljon esillä pitäminen auttaa.”
Politiikan ”heiluriliikkeet” estävät pitkäjänteistä työtä. Ministeriöiden työssä korostuvat päivänpolitiikan vaikutus ja lyhyen tähtäimen näkymä. Intressiryhmien, kuten elinkeinoelämän ja ympäristöjärjestöjen, vaikutusvalta kietoutuu yhteen EU-politiikan muutosten ja ministeriöiden erilaisten painoarvojen kanssa. Tämä voi johtaa tilanteisiin, joissa virkamies kokee jäävänsä yksin edustamiensa kantojen kanssa.
Kestävyystoimijuus on suhteiden luomista ja yhteistyön rakentamista
Ministeriöiden välinen yhteistyö on toisinaan ”jankkaavia työryhmäkokouksia”, ”pitkin hampain tekemistä” ja ”tuulimyllyjä vastaan taistelua”. Parhaimmillaan se voi kuitenkin olla myös ”keskustelujen käymistä raja-aitojen yli”, ”yhteisen kielen löytämistä” ja “win-win tilanteiden hakemista positiivisuuden kautta”. Henkilösuhteet ja epäviralliset käytäväkeskustelut ovat usein tärkeässä roolissa mahdollistamassa sujuvampaa ja tuloksellisempaa yhteistyötä.
Haastattelujen perusteella virkamiehet tunnistavat hyvin yhteistyön ja suhteiden merkityksen. Kestävyystoimijuuden kannalta eräs olennainen kysymys onkin, millä tavoin hallinnon käytännöt mahdollistavat ja tukevat suhteiden luomista ja yhteistyön rakentamista.
Aktiivinen vaikuttaminen vaatii yksittäiseltä virkamieheltä rohkeutta ja voimavaroja, eikä sellaiselle välttämättä tule selkeää tukea johdolta ja muulta työyhteisöltä. Resurssien niukkuus, kiire ja ”vasurilla tekeminen” leimaavat joidenkin kokemusta ministeriön arkityöstä.
“Mutta on myös ehkä helpoksi tehty se, että ei tavallaan edistä kestävyysmurroksen kaltaista tämmöistä jonkinlaista paradigman muutosta. Että mun mielestä se vaatii yksittäiseltä henkilöltä meilläkin todella paljon, että on rohkeutta ja voimavaroja lähteä sellaiseen. Toiset ovat siinä tosi taitavia. Toivoisin tietysti itse, että johto tukisi siinä ja johto ruokkisi sellaista tiettyä keskustelua strategioista edistää kestävyysmurrosta, vaikka nyt meidän työssä. Eihän sitä yksittäinen työntekijä voi yksin tehdä.”
Miltä kestävyysmurroksen edellyttämä paradigman muutos voisi näyttää hallinnossa?
Kestävyyskriisin juurisyyt johtavat länsimaiseen elämäntapaan, kestämättömiin tuotanto- ja kulutustapoihin sekä niiden taustalla vaikuttavaan luontosuhteeseen. Siksi kestävyysmurroksen nähdään edellyttävän myös maailmankuvan ja ajattelutapojen eli paradigman muutosta. Tarvitaan ihmisen ja luonnon erottamattoman keskinäisriippuvuuden tunnistamista.
Kestävyystutkimuksessa tällaisesta paradigman muutoksesta puhutaan myös sisäisenä transformaationa (inner transformation), joka viittaa sekä henkilökohtaiseen että kollektiiviseen kulttuuriseen arvojen muutokseen. Sisäinen transformaatio on nostettu esiin kestävyystoimijuuden tärkeänä vauhdittajana. Sen nähdään synnyttävän uudenlaisia, välittämiseen ja myötätuntoon pohjautuvia suhtautumis- ja toimintatapoja.
Mitä paradigman muutos ja sisäinen transformaatio voivat tarkoittaa poliittishallinnollisessa järjestelmässä, jossa välittäminen ja myötätunto törmäävät vakiintuneisiin institutionaalisiin käytäntöihin ja poliittisiin jännitteisiin?
Vakiintuneissa virkamieseettisissä arvoissa korostuvat laillisuus, puolueettomuus ja riippumattomuus. Ekologinen kriisi pakottaa kysymään, millä tavoin näitä tärkeitä arvoja tulisi päivittää ja tulkita, jotta hallinnossa kyettäisiin vastaamaan sen haasteisiin. Virkamiesetiikan tila 2024 -selvityksessä uusina arvoina ehdotettiin erityisesti ilmastoon ja ympäristöön liittyviä teemoja.
Tarvitaan dialogia, kriittistä reflektointia ja normien uudistamista
Kestävyysmurros näyttää edellyttävän hallinnon käytäntöjen ja kulttuurien uudistumista. Virkamiesten kestävyystoimijuuden mahdollisuudet riippuvat siitä, mitä pidetään normaaleina ja hyväksyttyinä toiminnan muotoina eri käytännöissä – ja miten näitä normeja voidaan tarvittaessa kyseenalaistaa.
Uudenlaisten normien ja kulttuurien luominen tapahtuu arjen tilanteissa ja keskusteluissa. Sitä voi tukea metataitojen vahvistamisella, kuten dialogisella vuorovaikutustavalla ja moninäkökulmaisella ajattelulla. Tarvitaan toimintatapoja, jotka mahdollistavat avointa dialogia ja kriittistä reflektointia käsiteltävien asioiden laajemmista yhteyksistä, työn päämääristä sekä niihin liittyvistä jännitteistä. Tämä edellyttää myötätuntoista suhtautumista ja psykologista turvallisuutta.
Arkinen kestävyystoimijuuden mahdollisuus yksilölle avautuu siinä, miten omalta osaltaan voi avata keskusteluita, asettua kuuntelemaan toisia ja luoda uudenlaisia toimintatapoja kestävyystavoitteiden edistämiseksi.
Artikkeli perustuu Politiikasta.fi-alustalla julkaistuun kirjoitukseen: “Voiko virkamies olla kestävyystoimija?”, jota on muokattu ja täydennetty.
